Vượt quá giới hạn điều chỉnh và tự chủ nghề nghiệp – Trường hợp chủ tịch xã có thẩm quyền đình chỉ hành nghề luật sư

Vượt ra ngoài cách tiếp cận mô tả truyền thống, bài viết xây dựng một khung lý thuyết nhằm khái niệm hóa hiện tượng này như một dạng “vượt quá giới hạn điều chỉnh” được hiểu là sự lệch pha cấu trúc giữa thứ bậc hiệu lực pháp lý, giới hạn quyền và năng lực thể chế (Baldwin et al., 2012; Black, 2002).

Dựa trên lý thuyết cân bằng (proportionality), học thuyết thứ bậc pháp lý và lý luận về tự chủ nghề nghiệp, nghiên cứu lập luận rằng thiết kế này tạo ra một “tam khuyết” gồm: (i) khuyết thiếu tính hợp pháp, (ii) khuyết thiếu tính chính danh thể chế, và (iii) khuyết thiếu tính độc lập nghề nghiệp (Barak, 2012; Fuller, 1969). Thông qua phân tích so sánh và tổng hợp lý thuyết, bài viết chỉ ra rằng việc phân cấp quyền lực kỷ luật cho các chủ thể hành chính thiếu năng lực chuyên môn làm suy yếu nguyên tắc pháp quyền.

Bài viết đóng góp vào học thuật quốc tế bằng cách đề xuất một mô hình khái niệm tổng quát về vượt quá giới hạn điều chỉnh, có thể áp dụng cho các hệ thống pháp luật đang mở rộng quyền lực quản lý. Trên cơ sở đó, bài viết đưa ra các kiến nghị nhằm tái cân bằng mối quan hệ giữa quản trị hành chính và tự chủ nghề nghiệp.

1. Giới thiệu

Sự mở rộng quyền lực hành chính là một đặc trưng nổi bật của nhà nước hiện đại (Majone, 1997; Levi-Faur, 2011). Tuy nhiên, quá trình này đặt ra một vấn đề mang tính nền tảng: Giới hạn khái niệm của quyền lực hành chính là gì khi nó can thiệp vào các quyền nghề nghiệp có tính hiến định? Câu hỏi này trở nên đặc biệt quan trọng trong các hệ thống pháp luật đang phát triển, nơi ranh giới giữa quyền lực nhà nước và tự chủ nghề nghiệp chưa được thiết chế hóa vững chắc.

Trong bối cảnh đó, Nghị định 109/2026/NĐ-CP trao cho chủ tịch UBND cấp xã thẩm quyền đình chỉ hành nghề luật sư. Thay vì xem đây là một bất cập kỹ thuật, bài viết lập luận rằng: Quy định này phản ánh một hiện tượng sâu hơn – sự vượt quá giới hạn điều chỉnh do lệch pha giữa thứ bậc pháp lý, năng lực thể chế và tự chủ nghề nghiệp.

Các nghiên cứu trước đây chủ yếu tập trung vào tính hợp pháp hình thức, mà chưa phát triển một khung phân tích cấu trúc (Tamanaha, 2004; Raz, 1979).

Bài viết đóng góp trên ba phương diện:

– Đóng góp khái niệm: Phát triển khái niệm “vượt quá giới hạn điều chỉnh” theo hướng đa chiều.

– Đóng góp học thuyết: Tái cấu trúc mối quan hệ giữa văn bản dưới luật và giới hạn hiến định.

– Đóng góp so sánh: Đặt Việt Nam vào bối cảnh rộng hơn của các hệ thống pháp luật đang chuyển đổi, nêu ra các hệ quả đối với nhà nước pháp quyền và kiến nghị chính sách.

2. Khung lý thuyết

2.1. Vượt quá giới hạn điều chỉnh như một khái niệm cấu trúc:

Khái niệm “vượt quá giới hạn điều chỉnh” (regulatory overreach) thường được hiểu là sự can thiệp quá mức của nhà nước (Baldwin et al., 2012). Tuy nhiên, bài viết này tái định nghĩa không chỉ là sự can thiệp quá mức, mà được định nghĩa là: Một trạng thái cấu trúc trong đó quyền lực hành chính vượt quá phạm vi chính danh do sự lệch pha giữa ba yếu tố: thứ bậc pháp lý, năng lực thể chế và bảo vệ quyền. Cách tiếp cận này phù hợp với lý thuyết quản trị hiện đại (Scott, 2004), cho phép chuyển từ phê phán mô tả sang phân tích lý thuyết có tính khái quát.

2.2. Thứ bậc hiệu lực pháp lý:

Thứ bậc pháp lý bảo đảm rằng văn bản dưới luật không thể tạo ra các hạn chế quyền mới vượt quá khuôn khổ của luật (Fuller, 1969; Dicey, 1885). Điều này là nền tảng của nhà nước pháp quyền (Waldron, 2006). Ở đây, vấn đề không chỉ là hợp pháp hay không, mà là tính toàn vẹn cấu trúc của hệ thống pháp luật.

2.3. Lý thuyết cân bằng (proportionality):

Lý thuyết này cho rằng mọi hạn chế quyền phải đáp ứng: (1) Tính phù hợp; (2) Tính cần thiết; (3) Tính cân xứng (Barak, 2012 và Alexy, 2002); Nguyên tắc này được áp dụng rộng rãi trong pháp luật so sánh (Stone Sweet, 2008; Kumm, 2007). Do vậy việc đình chỉ hành nghề luật sư cần được đánh giá theo ba tiêu chí này.

2.4. Tự chủ nghề nghiệp:

Nghề luật sư được xây dựng trên: (1) Thẩm quyền tri thức (Freidson, 2001; Abbott, 1988) và (2) Tính độc lập chuẩn tắc (Hadfield, 2017; Rhode, 2000). Do đó, việc điều chỉnh nghề phải thuộc về các thiết chế có chuyên môn và độc lập.

3. Phân tích trường hợp Việt Nam và so sánh quốc tế

3.1. Thiết kế quy định:

Theo Hiến pháp Việt Nam 2013 quy định, công dân có quyền tự do kinh doanh và hành nghề theo quy định pháp luật. Về quyền hành nghề luật sư là quyền nghề nghiệp đặc thù, gắn với quyền bào chữa và quyền tiếp cận công lý.

Theo quy định tại Điều 84 Nghị định 109/2026/NĐ-CP thể hiện cấp xã có thể đình chỉ hành nghề luật sư – một quyền có tính chất cơ bản trong hành nghề của luật sư. Theo Luật Luật sư 2006 thì Bộ Tư pháp cấp và thu hồi chứng chỉ hành nghề luật sư, tổ chức luật sư quản lý về mặt nghề nghiệp và kỷ luật; không có quy định nào của luật mở rộng quyền lực hành chính nhằm trao thẩm quyền cho UBND cấp xã đình chỉ quyền hành nghề của luật sư. Quy định cho phép Chủ tịch UBND cấp xã đình chỉ hành nghề luật sư thực chất là hạn chế quyền nghề nghiệp trong khi đây là quyền có tính hiến định nên Nghị định 109/2026/NĐ-CP đã vượt quá phạm vi điều chỉnh và làm thay đổi cấu trúc quyền lực pháp lý, tạo ra xung đột pháp luật theo chiều dọc.

3.2. Mô hình “tam khuyết”:

(i) Khuyết thiếu tính hợp pháp: Việc hạn chế quyền thông qua văn bản dưới luật làm suy yếu thứ bậc pháp lý (Fuller, 1969). Cơ chế này phản ánh nguyên tắc: quản lý nghề luật sư phải gắn với tính chuyên môn và tự quản nghề nghiệp.

(ii) Khuyết thiếu tính chính danh thể chế: Chủ thể cấp xã không có năng lực chuyên môn để đánh giá hành vi nghề nghiệp (Mashaw, 1985; Sunstein, 2019).

(iii) Khuyết thiếu tính độc lập: Luật sư thường đối diện với chính quyền địa phương trong hoạt động nghề nghiệp, dẫn đến xung đột lợi ích (Abel, 1989; Wilkins, 1990). Trong trường hợp này là vấn đề tính độc lập nghề luật sư, sẽ khó đảm bảo luật sư độc lập với cơ quan hành chính nhất là chính quyền địa phương, việc trao quyền đình chỉ hành nghề luật sư cho cấp xã dẫn đến xung đột lợi ích mang tính thể chế.

3.3. So sánh quốc tế:

Theo chuẩn mực của Liên Hợp Quốc thì luật sư phải được bảo vệ khỏi can thiệp không phù hợp và việc kỷ luật phải do cơ quan độc lập tiến hành (UN Basic Principles, 1990). Các hệ thống pháp luật phát triển đều giao quyền kỷ luật cho tòa án hoặc tổ chức nghề nghiệp (Halliday, 2004; Dezalay & Garth, 1996); như tại Hoa Kỳ là do Tòa án và Hiệp hội luật sư quản lý (Rhode, 2000), tại Vương quốc Anh là do Solicitors Regulation Authority (SRA) quản lý, tại Pháp do Hội đồng luật sư và thiết chế tư pháp… Không có quốc gia nào trao quyền này cho chính quyền cơ sở.

4. Hệ quả đối với nhà nước pháp quyền

– Làm suy giảm tính độc lập nghề luật sư: Quy định về chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền đình chỉ chứng chỉ hành nghề luật sư sẽ dẫn đến việc luật sư có thể: (1) Tránh các vụ việc nhạy cảm và (2) bị áp lực hành chính.

– Ảnh hưởng quyền tiếp cận công lý: Quy định về chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền đình chỉ chứng chỉ hành nghề luật sư sẽ dẫn đến việc người dân: (1) Khó tiếp cận luật sư độc lập và (2) bị hạn chế quyền bào chữa.

– Nguy cơ lạm quyền: Quy định về chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền đình chỉ chứng chỉ hành nghề luật sư thực chất là phân quyền xuống cấp xã nhưng thiếu kiểm soát có thể dẫn đến: (1) quyết định tùy tiện và (2) thiếu nhất quán.

5. Kiến nghị chính sách

Trường hợp Việt Nam cho thấy một quy luật: Mở rộng quyền lực hành chính có thể lệch pha thể chế từ đó bóp méo quyền và làm suy yếu pháp quyền. Xu hướng này phù hợp với lý thuyết về thể chế và quản trị (North, 1990; Ostrom, 2005). Đồng thời, nó ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng tiếp cận công lý (Cappelletti, 1978; Sandefur, 2010; Galanter, 1974). Do vậy, cần xem xét để: (1) Củng cố thứ bậc pháp lý; (2) Giới hạn quyền lực hành chính; (3) Tăng cường tự quản nghề nghiệp. (Baldwin et al., 2012; OECD, 2021); theo đó, những kiến nghị chính sách cụ thể bao gồm:

5.1. Kiến nghị cần sửa đổi Nghị định 109/2026/NĐ-CP: (1) Loại bỏ thẩm quyền đình chỉ của cấp xã và (2) giữ giới hạn ở xử phạt hành chính.

5.2. Kiến nghị cần hoàn thiện luật: (1) Cần làm rõ cơ chế hạn chế quyền hành nghề luật sư và (2) tăng cường bảo vệ tính độc lập nghề luật sư.

5.3. Kiến nghị tăng cường kiểm soát tư pháp: Bảo đảm mọi quyết định đình chỉ phải có sự kiểm tra và có ý kiến đồng thuận của Đoàn/Liên đoàn Luật sư để phù hợp với thông lệ quốc tế và tính độc lập, chuyên môn sâu và tính khách quan của nghề nghiệp luật sư.

6. Kết luận

Quy định trong Nghị định 109/2026/NĐ-CP cho phép chủ tịch UBND cấp xã đình chỉ hành nghề luật sư là một ví dụ điển hình của việc mở rộng quyền lực hành chính vượt quá giới hạn pháp lý. Điều này không chỉ đặt ra vấn đề hợp hiến và hợp pháp, mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến tính độc lập của nghề luật sư, quyền tiếp cận công lý, niềm tin vào hệ thống pháp luật. Việc điều chỉnh quy định này là cần thiết để bảo đảm sự phù hợp với nguyên tắc pháp quyền và thông lệ quốc tế.

Khung lý thuyết “tam khuyết” cho phép phân tích sâu hơn các hiện tượng tương tự trong các hệ thống pháp luật đang phát triển và cung cấp một công cụ để phân tích các hiện tượng tương tự. Tóm lại, bảo vệ pháp quyền không chỉ là kiểm soát quyền lực, mà là đảm bảo quyền lực đó được thực thi trong giới hạn hợp pháp và phù hợp về thể chế.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị định 109/2026/NĐ-CP ngày 1/4/2026 về xử phạt vi phạm hành chính lĩnh vực tư pháp và dân sự.
2. Abbott, A. (1988). System of professions.
3. Abel, R. (1989). American Lawyers.
4. Alexy, R. (2002). A Theory of Constitutional Rights.
5. Baldwin, R. et al. (2012). Understanding Regulation.
6. Barak, A. (2012). Proportionality: Constitutional Rights and Their Limitations. Cambridge University Press.
7. Black, J. (2002). Critical reflections on regulation.
8. Dezalay, Y., & Garth, B. (1996). Dealing in Virtue.
9. Dicey, A. (1885). Rule of law classic.
10. Freidson, E. (2001). Professionalism.
11. Fuller, L. (1969). Morality of Law.
12. Fuller, L. (1969). The Morality of Law. Yale University Press.
13. Hadfield, G. (2017). Rules for a Flat World.
14. Halliday, T. (2004). Legal Professions and the State.
15. Kumm, M. (2007). Constitutional rights structure.
16. Levi-Faur, D. (2011). Regulatory capitalism.
17. Majone, G. (1997). Regulatory state.
18. Mashaw, J. (1985). Bureaucratic justice.
19. Raz, J. (1979). Rule of law theory.
20. Rhode, D. (2000). Access to Justice. Oxford University Press.
21. Scott, C. (2004). Regulation in age of governance.
22. Stone Sweet, A. (2008). Proportionality balancing.
23. Sunstein, C. (2019). Administrative state.
24. Tamanaha, B. (2004). Rule of law history.
25. United Nations. (1990). Basic Principles on the Role of Lawyers.
26. Waldron, J. (2006). Rule of law & rights.
27. Wilkins, D. (1990). Legal ethics and independence.

Luật sư TRẦN VĂN DŨNG

Hãng Luật Vũ Mackenzie Việt Nam (VMK),

Chi hội phó Chi hội Luật gia Viện NCĐT Kinh tế Tài chính,

Giảng viên Trường Đại học Tài chính – Marketing.